Een extraparlementair kabinet equals invloedrijke vierde macht?

31/07/2024 – In 1969 introduceerde bestuurskundige Crince Le Roy het begrip ‘vierde macht’, refererend aan de macht van het ambtelijk apparaat, in aanvulling op de Trias Politica (wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht) van Montesquieu. Hoe ziet die vierde macht, 65 jaar na de analyse van Crince Le Roy, eruit in een extraparlementair kabinet? Neemt deze aan invloed toe nu kabinet Schoof de taak heeft het hoofdlijnenakkoord uit te werken tot een volwaardig regeerprogramma? En wat betekent dit voor de lobbystrategieën van bedrijven, brancheorganisaties en andere stakeholders?

Ambtenaren en het extraparlementaire kabinet

In 1999 concludeerde bestuurskundige Klaartje Peters aan de hand van invloedanalyses van verschillende beleidscasussen dat ambtenaren op rijksniveau in significante mate een stempel op de besluitvorming drukken. Peters concludeerde dat bijna alle onderzochte beslissingen in meer of mindere mate door ambtenaren werden bepaald. Naar verwachting is deze feitelijke invloed in de afgelopen 25 jaar niet afgenomen, en zeker niet nu er een extraparlementair kabinet is geïnstalleerd. Met name bewindspersonen afkomstig van buiten de politiek, of met weinig tot geen bestuurservaring, zullen sterk leunen op de kennis en ervaring van ambtenaren.

Daarnaast wordt er momenteel door de nieuwe bewindspersonen en ministeries hard gewerkt aan de uitwerking van het hoofdlijnenakkoord. Het kabinet zal ook op onbesproken thema’s – de zogeheten ‘witte vlekken’ – keuzes moeten maken om tot een volwaardig regeerprogramma te komen. Uitzonderlijk aan de huidige situatie is dat de vier coalitiepartijen en fractieleiders zich in theorie afzijdig houden van dit proces. Normaliter is de totstandkoming van het regeerakkoord juist een moment voor de coalitiepartijen om invloed uit te oefenen, maar de leiding voor het vormgeven van het regeerprogramma ligt nu bij de bewindspersonen en ministeries. Daarmee neemt ook de potentiële invloed van de vierde macht bij de totstandkoming van toekomstig beleid toe.

Stabiliteit in instabiele tijden

Naast de invloed van het ambtelijk apparaat bij de totstandkoming van het regeerakkoord, zal de vierde macht ook op langere termijn van groot belang zijn nu de onderlinge verhoudingen tussen de vier coalitiepartijen op scherp staan. Deze onderlinge verdeeldheid zagen we bijvoorbeeld terug in de discussie over Orbán na zijn bezoeken aan Poetin en Xi Jinping. De vier partijen kozen hierbij duidelijk voor hun eigen profiel: de VVD en NSC door zich aan te sluiten bij het standpunt van de Europese Commissie om Orbán te boycotten, en de PVV en BBB door zich hier juist niét bij aan te sluiten. Wat situaties zoals deze vooral illustreren is een splitsing in de nog prille coalitie, waardoor het ook niet geheel onwaarschijnlijk lijkt dat deze nieuwe instabiele coalitie uit elkaar zou kunnen vallen. Zoals het afgelopen jaar heeft laten zien kan ook een demissionair kabinet, met relatief grote invloed van ambtenaren, weldegelijk blijven regeren. Daarom is het des te meer belang om te zorgen voor goede relaties met de ministeries, want zij zullen de komende jaren de stabiele factor blijven.

Focus op de ambtelijke lobby

Al met al kunnen we concluderen dat contact met ambtenaren op de ministeries de komende periode een van de belangrijkste lijkt. Op korte termijn omdat de vierde macht nauw betrokken zal zijn bij de uitwerking van het regeerprogramma. Maar ook met het oog op de komende jaren, waarin de ministeries een stabiele factor blijven en continuïteit zullen waarborgen, ondanks instabiele politieke verhoudingen.

Tot slot zijn sterke contacten met Nederlandse ministeries niet alleen van groot belang voor de binnenlandse politieke besluitvorming, maar ook voor invloed in de Europese Unie. Zo is het belangrijk om hen mee te geven wat bepaalde Europese wet- en regelgeving voor uw organisatie of sector betekent. Zeker gelet op het feit dat het nieuwe kabinet waarschijnlijk hard zal lobbyen voor derogaties of opt-outs van het EU-beleid voor landbouw en migratie, wat zou kunnen leiden tot een verzwakte onderhandelingspositie van Nederland op andere dossiers. Dat maakt het cruciaal om de dialoog met betrokken ambtenaren aan te blijven gaan: wellicht kunnen zij uw boodschap weer doorgeven aan de desbetreffende minister met invloed in Europa.